Não que a opção pela retomada de obras inexistisse nos clausulados de seguro-garantia brasileiros anteriores à nova lei. Os clausulados padronizados da Susep nas revogadas Circulares nº 232/2003 e nº 477/2013 já traziam de forma expressa tal alternativa de indenização, porém na prática as seguradoras sempre optaram pela indenização em dinheiro. Dentre os fatores que explicam a absoluta predominância das indenizações em espécie, destacam-se os baixos percentuais previstos na lei brasileira para o valor das garantias de contratos públicos – 5% ou 10%, enquanto na lei federal norte americana se prevê garantias de 100% do valor dos contratos[2]. Soma-se a isso a falta de interesse das seguradoras em se arriscar nas retomadas de obras, haja vista o perigo de se sujeitar à transferência automática de diversos riscos (trabalhistas, ambientais etc.) na ausência de legislação específica que regule a intervenção da seguradora.

A Nova Lei de Licitações tentou atacar esses dois obstáculos, ainda que de forma tímida. Com relação ao percentual de valor das garantias, facultou à Administração exigir até 30% do valor dos contratos, porém apenas nas obras de engenharia de grande vulto[3]. Já no que diz respeito à falta de interesse das seguradoras em retomar as obras (afinal, é muito mais fácil simplesmente pagar o valor indenizatório em dinheiro), o parágrafo único do art. 102 da nova lei estabeleceu um mecanismo de incentivo ao exercício do step in: caso a Seguradora opte por pagar a indenização em espécie, não indenizará somente os prejuízos sofridos pelo ente público e cobertos pelo seguro, mas deverá pagar a integralidade do limite máximo de garantia – uma arrojada flexibilização do princípio indenitário que rege os contratos de seguro de danos[4]. Dessa forma, a retomada da obra tem chances de ser menos onerosa do que o pagamento, sobretudo se a seguradora conseguir ser eficiente.

De nada adiantam tais novidades legislativas, contudo, se o mercado securitário seguir sem apetite para esse tipo de risco. Emitir apólices com cláusula de step in exige investimentos relevantes das companhias seguradoras e aumenta de forma significativa sua exposição em caso de sinistro; poucas se aventurarão neste terreno sem alguma contrapartida – não apenas financeira, mas sobretudo em termos de segurança jurídica.

Passados mais de dois anos da publicação da Nova Lei de Licitações (abril de 2021), não se veem ainda muitas emissões com cláusula de step in e não há garantia de que tal cenário mudará a partir de janeiro de 2024, quando a adoção da nova lei nas contratações públicas passará a ser obrigatória. A Susep estuda a regulamentação da cláusula step in[5], considerando que a Nova Lei de Licitações tratou do tema de forma lacônica e a Circular Susep nº 662/2022 (nova norma que disciplina o seguro-garantia) silencia sobre o tema.

Parece-nos que a iniciativa regulatória é válida, uma vez que os principais atores envolvidos nas obras públicas ainda estão um pouco inseguros com o tema, especialmente em razão do desconhecimento das regras de funcionamento do seguro-garantia e da incompatibilidade entre os editais e contratos públicos e o clausulado das apólices. Dificilmente a cláusula de step in vingará se a missão de criar as regras do jogo recair unicamente sob os responsáveis pela redação dos editais das contratações públicas, ou sob os responsáveis pela redação do clausulado das apólices. É recomendável a participação de ambos os lados – Administração Pública e mercado securitário – na estipulação de regras gerais que tragam mais conforto, alcançando-se alguns consensos. Somente assim o produto encontrará compatibilidade com o contrato garantido e alcançará a eficácia – e, por consequência, a sua função social precípua, que é mitigar o risco de paralização das obras públicas.

Entendemos que um bom ponto de partida seria a norma regulatória esclarecer que o limite máximo de garantia da apólice com cláusula de step in (que pode alcançar até 30% do valor do contrato, como visto) deve ser respeitado, inclusive nos casos em que se optar pela retomada. Vincular as seguradoras ao dever de retomar e concluir a obra sem qualquer limitação de valor é desnaturar a lógica econômica que ampara a operação de seguro, inviabilizando a precificação adequada pela assunção do risco[6]. Nenhuma seguradora optará por exercer o step in se isso a sujeitar a um risco que pode ir (muito) além daquele que foi assumido; notadamente, a retomada das obras também se sujeita a uma série de fatores imprevisíveis que poderão afetar o valor inicialmente previsto para a sua conclusão (aumento do preço de insumos, atrasos causados por eventos climáticos, default de subcontratados, mudanças de projeto etc.).

Outra medida que pode ser adotada é permitir/regular que a seguradora atue conjuntamente com o segurado na fiscalização do contrato antes mesmo da ocorrência do sinistro – hipótese que pode ser extraída da interpretação do art. 102 da Nova Lei de Licitações, a qual prevê a possibilidade de a Seguradora realizar contratos e termos aditivos com a interveniente-anuente das obras. Embora a iniciativa possa ser inicialmente recebida com desconfiança pelos agentes burocráticos da Administração, a medida pode demonstrar-se benéfica ao segurado não só por mitigar a ocorrência de sinistro, mas também por tornar a retomada das obras opção mais confortável às seguradoras, na medida em que as aproxima da realidade da execução do contrato e diminui a assimetria informacional entre seguradora, tomador e segurado.

A norma regulatória também poderá liberar os valores indenizatórios para a efetiva retomada. Como se sabe, as apólices de seguro-garantia do ramo público sempre incluem cobertura de multas, inclusive por força de lei (art. 97 da Nova Lei de Licitações). Se houver o default da construtora e a apólice for acionada, de pouco adiantará o seguro conter cláusula de step in se boa parte dos valores indenizatórios for consumido com a indenização de multas (moratórias e rescisória). A norma infralegal poderia prever que a indenização de eventuais multas ocorreria somente em um segundo momento (de forma subsidiária e na hipótese de não se ter atingido o limite máximo de garantia), permitindo que a seguradora antes disponha dos valores da garantia para investir na conclusão da obra.

A regulamentação também poderia ir além e, reforçando as condições da apólice, prever expressamente que riscos se encontram excluídos da cobertura básica do seguro – tais como indenizações por danos ambientais e inadimplemento de obrigações trabalhistas do tomador. Assim as seguradoras se sentiriam mais confortáveis em retomar as obras, na certeza de que o valor do limite máximo da garantia seria destinado unicamente à sua conclusão, e não ao cumprimento de outras obrigações que não guardam relação com objeto do seguro.

Outro ponto da lei que poderia ser melhor regulamentado diz respeito às alternativas que poderão ser adotadas em caso de inadimplemento do contratado. O parágrafo único do art. 102 da Nova Lei de Licitações apresenta apenas dois caminhos para a seguradora: pagar a integralidade do limite máximo da garantia, sem qualquer garantia de que o dinheiro será utilizado para a conclusão das obras, ou assumir a execução e conclusão do objeto do contrato, sem especificar de que forma isso se dará (nova licitação pelo segurado, com o aporte de valores pela seguradora? Escolha da empresa substituta pela seguradora? etc.). Nos clausulados de seguro-garantia comumente adotados nos Estados Unidos[7], deixa-se claro que a seguradora pode adotar outras linhas de ação além dessas duas – as quais dependem, é claro, de prévia anuência e acordo com o segurado da apólice.

Como exemplo: a seguradora poderá apresentar propostas à Administração de construtores substitutos para que estes concluam a obra e, caso alguma proposta seja aceita (a qual deverá estar assegurada por uma nova apólice de seguro-garantia com cláusula de retomada), a seguradora paga ao segurado o equivalente ao sobrecusto – isto é, a diferença entre o valor do contrato original e do novo contrato para a retomada. Ou ainda, a seguradora poderá manter a construtora original (tomadora da apólice) à frente da obra e financiá-la / apoiá-la tecnicamente (respeitado o valor da garantia) para que consiga concluir suas obrigações nas condições contratadas. A ideia é que a seguradora tenha mais opções de indenização, escolhendo aquela – com a concordância do segurado, a depender do caso – mais eficiente para assegurar a conclusão da obra. Tais opções deverão garantir ao mesmo tempo a celeridade e a legalidade do procedimento de retomada, resguardando a seguradora contra os desafios e riscos próprios do ramo público (por exemplo, favorecimento de agentes públicos e privados em detrimento do objetivo do seguro e interesse público).

Não se ignora que a intervenção regulatória somente pode ir até certo ponto. Naturalmente, o mais importante é que as seguradoras se estruturem, tanto para aperfeiçoar a subscrição do risco, quanto viabilizar as retomadas, com investimentos em parcerias estratégicas e consultorias especializadas que avaliem aspectos técnicos e jurídicos do contrato, incluindo a matriz de alocação de riscos e especificidades técnicas do projeto, e não apenas a capacidade financeira/solvência do tomador. Há também que se ter um planejamento cuidadoso na confecção dos instrumentos que compõem o nexo de contratos envolvidos na operação (contrato administrativo e edital, apólice de seguro-garantia, takeover agreement etc.). De qualquer forma, é muito bem-vinda a estipulação de regras gerais que diminuam algumas incertezas relacionadas às retomadas, alinhando as expectativas dos diferentes atores envolvidos e deixando claro o que o produto securitário pode – e não pode – entregar.

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[1] Acórdão Nº 2134/2023 – Plenário do TCU, Sessão de 18/10/2023.

[2] O Miller Act prevê a obrigatoriedade de tal percentual de garantia para todos os contratos com valor superior a US$ 150.000,00 (cento e cinquenta mil dólares). O valor de 150 mil dólares foi estabelecido pelo art. 48 CFR 28.102-2 (b) do Regulamento de Aquisições Federais (FAR) nos Estados Unidos.

[3] Conforme art. 99 da Lei 14.133/2021. “Obras, serviços e fornecimentos de grande vulto” são definidos pelo art. 6º, XXII da lei como aqueles cujo valor estimado supera R$ 200.000.000,00 (duzentos milhões de reais).

[4] Acerca do princípio indenitário, o STJ já afirmou que “o seguro não é um contrato lucrativo, mas de indenização, devendo ser afastado, por um lado, o enriquecimento injusto do segurado e, por outro, o estado de prejuízo” (REsp 1.546.163 Rel. Min. Ricardo Villas Bôas Cueva, DJe 16.05.2016).

[5] Vide: > SUSEP tem grupo para discutir regulamentação do seguro-garantia para grandes obras – Agência iNFRA <.

[6] Como bem explica Pedro Alvim, o prêmio cobrado pela seguradora constitui o “preço do risco” (O contrato de seguro. 3ª edição, Rio de Janeiro, 1999, p. 269).

[7] Por exemplo: A313 – 2010, da “American Institute of Architects”; e C-610 – 2018 da EJCDC (“Engineers Joint Contract Documents Committee”).

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A cobertura securitária nas apólices de seguro-garantia na modalidade Adiantamento de Pagamento, não raro, gera controvérsia em razão das diversas possibilidades para que se considere que o valor adiantado tenha sido adequadamente utilizado ao fim que se destina. Isso porque a dinâmica de funcionamento da cobertura pode variar em razão do critério de amortização do adiantamento estipulado contratualmente.

Na prática, esta vinculação à regra de amortização do contrato se traduz na dificuldade em delimitar qual é o prejuízo efetivamente coberto pela apólice nesta modalidade e qual seria o prejuízo coberto por outra modalidade de garantia prevista no contrato (uma apólice de seguro-garantia de performance, por exemplo).

Conforme ensina Gladimir Poletto, existem três interpretações para a cobertura securitária no seguro-garantia de adiantamento de pagamento: i) o bom uso do valor adiantado, que diz respeito ao investimento do montante antecipado em insumos e recursos necessários para dar início à execução contratual; ii) a execução de fase específica dos serviços ou construção, onde o valor do adiantamento é abatido a medida que determinada parte da obra/serviço é entregue; e iii) a amortização conforme fixação expressa do cronograma-físico financeiro até o término da execução contratual. [1]

Na ocorrência de sinistro – rescisão contratual – os segurados usualmente reclamam diversos tipos de prejuízos sob a apólice de adiantamento de pagamentos. Contudo, ainda que a existência destes prejuízos fique comprovada, a obrigação de indenizar da Seguradora nesta modalidade está restrita à amortização do adiantamento de pagamento.

Este foi o entendimento recente do Tribunal de Justiça de São Paulo no julgamento da Apelação n° 1130991-82.2016.8.26.010, em que o Apelante (Segurado) buscava reverter a negativa de indenização securitária do Apelado (Seguradora) proferida no âmbito de regulação de sinistro envolvendo apólice de seguro-garantia na modalidade de adiantamento de pagamentos.

O Relator do caso, Des. Luíz Roberto Torro, entendeu que, não obstante o inadimplemento do objeto contratual, a execução superior a 10% (dez por cento) da obra permite concluir que o adiantamento de pagamento foi totalmente amortizado, estando os demais prejuízos decorrentes de descumprimentos de obrigações associados somente à apólice de performance.

Ainda, destacou que:

O avanço das obras corresponde a gradual absorção do adiantamento que as custeia e de forma progressiva de insubsistência da garantia até alcançar o montante proporcional representado pela quantia adiantada em relação ao preço. A exigência da garantia não se relaciona a um todo e qualquer inadimplemento do contrato principal, mas somente ao associado à não utilização do adiantamento. [2]

Trata-se de julgado importante para delimitar a cobertura nas apólices de adiantamento de pagamento, esclarecendo que a proteção oferecida por esta modalidade de seguro se limita à amortização do pagamento antecipado conforme evolução da obra (caso seja assim estipulado contratualmente), e que, ainda que existam demais descumprimentos, estes não podem ser considerados como prejuízos passíveis de indenização nesta modalidade.

Clique e acesse o artigo na revista Apólice

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[1] POLETTO. Gladimir Adriani. O Seguro-Garantia: eficiência e proteção para o desenvolvimento – São Paulo: Editora Roncarati, 2021. p 140-145.

[2] TJSP – Acórdão 2022.0000979567, Apelação Cível nº 1130991-82.2016.8.26.0100 – Voto nº 1802, Relator: Luíz Roberto Reuter Torro, 27ª Câmara de Direito Privado, data de julgamento: 08/11/2022, publicado no PJe: 29/11/2022].

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Cabe destacar que a exigência de garantia já havia sido excluída pela Lei nº 14.351/22, publicada em maio deste ano. O novo decreto anula os parágrafos 10, 10-A e 10-B do Artigo 31-A, que autorizavam o poder público a exigir a apresentação de seguro-garantia nos casos de parcelamento do valor atualizado da outorga decorrentes do processo de licitação, de alteração de características técnicas e de migração AM-FM.

Acesse o decreto: clicando aqui.

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Os advogados do devedor alegaram ao Superior Tribunal de Justiça a violação dos princípios da subsidiariedade e temporariedade da medida atípica, da proporcionalidade e adequação, da execução exclusivamente patrimonial e dos direitos de livre locomoção e disposição de bens, tendo em vista que as medidas não tinham data limite e poderiam ser substituídas por meios menos gravosos. O STJ, por sua vez, analisou apenas a determinação de apreensão do passaporte — violação ao direito de locomoção, considerando que a matéria estava sendo tratada em sede de Recurso em Habeas Corpus. 

O Min. Marco Buzzi discorreu sobre como não é correto o devedor deixar de pagar uma dívida e utilizar-se desses valores patrimoniais preservados, para ostentar um padrão de vida luxuoso, sem cumprir com obrigação já reconhecida por dívida judicial. Assim, apesar da divergência do Min. Relator Raul Araujo, o voto vencedor estabeleceu a tese de que “a atuação processual das partes seja balizada pela ética e pela lealdade, permitindo ao julgador que interceda e puna a prática de condutas maliciosas voltadas ao esvaziamento do princípio da efetividade”.

Leia o acórdão na íntegra. 

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Na última quinta-feira (10/12/2020), o Senado aprovou o Projeto de Lei nº 4253/2020, que revoga dispositivos das Leis nº 8.666/93 (Lei de Licitações),  nº 10.520/2002 (Lei do Pregão) e nº 12.462/11 (RDC), alterando normas gerais para licitações, formalização e fiscalização de contratações públicas.

O Seguro Garantia também é destaque no novo texto.

Para obras de grande vulto, acima de R$ 200 milhões, poderá ser exigida como garantia de fiel cumprimento das obrigações do contratado apólice com cláusula de retomada e importância segurada em percentual equivalente a até 30% (trinta por cento) do valor inicial do contrato, elevando os 10% (dez por cento) previstos pela Lei nº 8.666/93.

A cláusula de retomada deverá prever a continuidade de execução e a conclusão do objeto do contrato diretamente pela Seguradora ou por meio de subcontratados. Caso não assuma a execução do contrato, a indenização será paga na integralidade dos valores assegurados.

O projeto, que segue para sanção presidencial, reafirma elementos presentes nas normativas da SUSEP em relação ao Seguro Garantia, como sua finalidade, período de vigência que acompanha o do contrato principal, e a exigência de cobertura para verbas trabalhistas  nos contratos com regime de dedicação exclusiva de mão de obra. 

Saiba mais em: https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2020/12/10/senado-aprova-nova-lei-de-licitacoes.

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Na última terça-feira, dia 03 de novembro de 2020, a Superintendência de Seguros Privados (SUSEP) divulgou a compilação de dados de desempenho do setor securitário referente ao mês de setembro de 2020.

A Síntese Mensal revelou que todos os segmentos de seguros tiveram um desempenho superior em comparação com o mesmo período em 2019. Os seguros de danos em geral atingiram um crescimento de 1,3%, sendo que o Seguro Garantia obteve um crescimento de 5,7% em relação ao comparativo do ano passado.

Destaca-se também a alta dos seguros de riscos cibernéticos, os quais tiveram um acumulado de R$ 26,61 milhões em receitas entre janeiro e setembro de 2020, o que representa um aumento de 72,5% em comparação com o mesmo período de 2019.  Ademais os seguros de pessoas e danos obtiveram um total de prêmios diretos no valor de R$ 21,05 bilhões no mês de setembro do presente ano, com o acumulado anual, até o momento, de R$ 171,71 bilhões.

Mesmo diante do cenário delicado vivenciado por conta da pandemia do novo Coronavírus, percebe-se que o ramo de seguros tem alcançado bons resultados e possui perspectiva de crescimento para os próximos meses.

Notícia: http://novosite.susep.gov.br/noticias/susep-divulga-sintese-mensal-com-dados-do-setor-de-seguros-em-setembro/

Síntese Mensal: http://novosite.susep.gov.br/wp-content/uploads/2020/11/Si%CC%81ntese-Setembro-2020-v8.pdf

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O deputado Ney Leprevost, do PSD/PR, apresentou à Câmara dos Deputados o Projeto de Lei nº 4598/2020, para instituir a “Lei do Performance Bond”. A proposta, em trâmite, pode tornar obrigatória a contratação de seguro-garantia para obras e serviços de engenharia pelo Poder Público.

O projeto prevê que a contratação do seguro deverá cobrir integralmente o valor do empreendimento. Assim, caso a empresa vencedora na licitação tenha o contrato rescindido, será papel da seguradora indenizar o poder público ou contratar nova empresa para finalizar a obra.

O autor da proposta acredita que a lei serviria ao interesse público, por proporcionar “credibilidade, confiança e seriedade na gestão de obras públicas”.

Leia a notícia completa em: https://www.camara.leg.br/noticias/693421-proposta-exige-seguro-garantia-em-todas-as-obras-licitadas-no-brasil/

Confira o projeto de Lei em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=4D6461DE5F516EA41CCEF9F401C2B252.proposicoesWebExterno2?codteor=1930501&filename=PL+4598/2020

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Após a declaração de nulidade dos artigos 7º e 8º do Ato Conjunto TST.CSJT.CGJT nº 1/2019 pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ), o TST, o CSJT e a Corregedoria Geral da Justiça do Trabalho editaram novo Ato Conjunto TST.CSJT.CGJT nº 1/2020, a fim de adequar o ato normativo ao Código de Processo Civil (CPC) e à Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).

De acordo com a nova redação, o seguro garantia se equipara ao dinheiro para fins de substituição de penhora (art. 835, § 2º, do CPC) e de depósitos recursais (art. 899, § 11 da CLT), bastando para isso o requerimento da substituição dirigido ao Juiz ou Relator na origem ou em instância recursal, desde que atendidos os requisitos do Ato Conjunto para a emissão das garantias.

A medida está em linha com o que se tem observado nos tribunais brasileiros e com o que dispõem os diplomas legais mais recentes, tendo como objetivo reduzir as divergências jurisprudenciais sobre o tema.

Desta forma confirma-se a relevância do seguro garantia enquanto instrumento que visa garantir maior liquidez às empresas que decidem contratá-lo.

Ato Conjunto: https://juslaboris.tst.jus.br/bitstream/handle/20.500.12178/172590/2020_atc0001_tst_csjt_cgjt.pdf?sequence=1&isAllowed=y

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Na última quinta-feira, dia 07 de maio de 2020, entrou em vigor a Medida Provisória nº 961, que instaura parâmetros diferenciados para as contratações e licitações públicas durante o período de estado de calamidade pública, instituído pelo Decreto Legislativo nº 6/2020.

Com isso, estão autorizados pagamentos antecipados aos contratados, foram adequados os limites de dispensa do procedimento licitatório e ampliado o uso do Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC) durante o período pandêmico da COVID-19.

O pagamento antecipado pelo Poder Público fica autorizado sob a condição de que tal medida se mostre indispensável para garantir a prestação do serviço ou a obtenção do bem, ou ainda em caso que propicie significativa economia de recursos.

A autorização, por se tratar de excepcionalidade que amplia o risco de inadimplemento contratual, previu como possibilidade que a Administração realize condutas acauteladoras antes do pagamento prévio, em especial a elencada no art. 1º, §2º, II, que dispõe sobre a prestação, pelo contratado, de garantia de até 30% do valor do objeto pactuado, dentro das modalidades do art. 56 da Lei 8.666/93, dentre as quais o seguro-garantia.

Abre-se, portanto, uma nova oportunidade ao mercado securitário para a emissão de apólices de seguro-garantia em tempos de pandemia, a fim de viabilizar a contratação célere e pagamento prévio pela Administração Pública em suas contratações.

Fontes:

• Medida Provisória nº 961/2020:  http://www.in.gov.br/en/web/dou/-/medida-provisoria-n-961-de-6-de-maio-de-2020-255615815
• Decreto Legislativo nº 6/2020: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/portaria/DLG6-2020.htm
• Lei 8.666/93:  http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666compilado.htm

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Publicada pela Superintendência de Seguros Privados (SUSEP), em 13/04/2020, a Circular nº 601/2020 regulamenta as condições para registro das operações envolvendo o Seguro Garantia, em complemento às disposições contidas na Circular SUSEP 599/2020 e na Resolução CNSP nº 381/2020, que visam gradualmente implementar um sistema de registro nas operações de seguro.

A normativa estabelece um rol de informações que deverão ser registradas pelas companhias seguradoras, em sistema de registro previamente homologado, até 2 dois dias úteis após a emissão de apólices ou endossos, liquidações financeiras, avisos de sinistro e das avaliações iniciais, parciais ou finais acerca do sinistro. Os dados a serem registrados são relacionados à identificação das partes, ao objeto e cobertura contratada, bem como acerca da movimentação de prêmios e demais prestação de contas.

A nova Circular entrará em vigor no segundo semestre, sendo que as operações relativas às apólices vigentes em 03/08/2020 deverão ser registradas em até 30 dias úteis após essa data.

Fonte: http://www.susep.gov.br/setores-susep/noticias/noticias/susep-edita-normas-para-implementacao-do-registro-de-operacoes-de-seguros

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